改革开放40年产业结构政策回顾与展望

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基金

改革开放40年我国产业结构政策的历史沿革大致可分为四个阶段，即改革开放初期（1978~1991年）、全面改革时期（1992~2001年）、深化改革时期（2002~2011年）和全面深化改革时期（2012年至今）。不同阶段我国面临着不同的产业结构问题，产业结构政策的目标取向、政策侧重点也有所不同（见表1），其中有些政策取得了较好的效果，而有些未达到预期目标。在此，分阶段进行梳理.

改革开放40年产业结构政策实施的经验和教训表明，在工业化初中期阶段，我国为实现经济赶超，纵向政策的确发挥了重要作用。但经过多年快速增长，我国已步入工业化后期，经济已转向高质量发展阶段，这些政策已越来越不能适应新的形势与应对新的挑战，越来越不利于现阶段技术进步和产业升级，因此迫切需要对现行产业结构政策进行调整。

（一）产业结构政策目标调整：创新驱动产业向中高端攀升

40年的改革开放促使我国市场经济不断完善，产业结构不断优化并向高端迈进。但从整体看，我国产业层次还处于低端水平，与发达国家相比仍有较大差距，产业发展正面临中高端产业向发达国家回流和中低端产业向周边国家分流的“两头挤压”挑战，制造业等传统产业在国际竞争上的优势正逐渐减弱，迫切需要通过技术创新培育新的竞争优势。而当前世界正迎来以大数据、云计算、人工智能、数字制造、工业机器人等为特征的新一轮科技革命和产业革命，技术创新是其根本驱动力，世界各国都在纷纷抢占未来产业制高点，我国更要抓住这一重大战略机遇。未来我国产业结构转型升级将更多依靠技术创新来实现。党的十九大报告提出要“加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”；“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”；“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”。为实现这一目标，我国必须进一步发挥技术创新对产业转型升级的支撑和引领作用，通过技术创新提升改造传统产业、加快发展先进制造业、大力发展战略性新兴产业和现代服务业，促使各个领域向着绿色化、精致化、高端化的产业制高点攀登[13]。产业发展方式必须从过去单纯追求规模扩张向高质量发展转变，从过去低成本加工制造向通过技术创新实现产业深化转变，从过去“三高”（高排放、高污染、高消耗）、“三低”（低竞争力、低附加值、低技术含量）向“三低”（低排放、低污染、低消耗）、“三高”（高竞争力、高附加值、高技术含量）转变[14]。

（二）产业结构政策理念和类别调整：以横向政策为主，纵向政策为有益补充

当前我国市场化改革不断深入并进入更高层次，党的十九大报告提出要建立“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的经济体制，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。其中，“市场机制有效”就是要确保市场的决定性作用的发挥，把凡能由市场决定的交给市场，通过市场价格来配置资源。我国经过40年的改革开放，市场化水平显著提高，在产业发展的很多领域已经有条件通过市场机制解决问题，因此在这些领域，产业结构政策制定和实施应注重由市场机制发挥作用。但是，强调市场作用并不等于否定政府作用，在市场失灵领域，政府也需要采取一些合理的干预措施。因此，党的十九大报告强调要“宏观调控有度”，“更好发挥政府作用”。只有宏观调控“有度”，政府作用才能“更好”发挥，市场配置资源的决定性作用才能真正实现。过去我国在产业结构政策的制定和实施过程中往往将政府的合理干预演变成没有界限的干预，造成价格信号的严重扭曲，市场机制被严重破坏，这种调控方式并非“有度”。新时期强调“更好”发挥政府作用，“更好”体现在政府要把握好对市场经济活动的干预程度，真正做到“不越位”“不错位”“不缺位”。因此，新时期要加快我国产业结构政策调整，从政策理念看，政府必须从管制与替代市场的思路抽离出来，向矫正与完善市场机制的思路转变；从政策类别看，新时期我国应构建以横向产业政策为主、纵向产业政策为有益补充的产业结构政策体系。

在一般竞争领域和大部分行业，要彻底改变由政府主导资源配置的纵向政策模式，转为实施横向产业政策。政府不应事先挑选赢家和输家，而应交由市场决定。政府需要做的是在充分尊重市场机制、不扭曲市场主体行为的前提下，为产业发展提供必要的公共服务和制度基础，包括支持技术创新、促进科技成果转化，推进生产要素市场化、人力资本投资、专利和知识产权保护等，目的是通过促进企业技术创新来提升产业乃至整个国民经济的创新能力和竞争实力。

以横向产业政策为主，并不意味着我国要全面抛弃纵向产业政策。纵向产业政策是对选定产业实施的特惠性政策，在市场失灵和市场不足领域有较好效果。研究发达国家的产业演进轨迹可以发现，即使在自由贸易与全球化的推进过程中，这些国家也从来没有放弃过对一些特定产业的扶持和保护。那么对于我国来说，新时期，纵向产业政策不是要被取代、被舍弃，而是要不断精简政策范围，彻底退出一般竞争性领域，聚焦于那些产业发展中市场机制不足的领域，这些领域主要包括：关系国家安全的领域，如国防工业、航空航天、大规模集成电路等；产业发展的薄弱环节，如“六基”（核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究、产业技术基础）；抢占国际竞争战略制高点及高端前沿技术领域，如尖端制造、大数据、云计算、人工智能、传感技术、工业机器人、纳米、生物技术、基因基础等；仍具后发优势、需加快经济追赶且政府有一定信息判断力的领域，如我国幼稚型产业和需要实现进口替代的产业，如数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、文化产业、健康产业等；节能环保、基础设施网络、公共研发、技术、信 息平台等公共服务领域[15]。在这些领域，政府要避免手伸得太长、管得太细，并提高补贴资金的使用效率和透明度，确保政策精准发力。

（三）产业结构政策手段调整：由行政化向市场化转变

新时代我国产业结构政策的作用方式和手段要充分尊重市场规律，通过市场化手段培育市场主体，激励市场主体进行创新等活动。市场化手段的核心，是不同市场主体能够平等参与和公开竞争，通过市场机制实现优胜劣汰。因此，产业政策手段要与市场激励相容，大幅减少甚至取消政府强制性干预的做法，政府只起间接引导作用。具体来看，要实现以下三个转变：

1. 由严格投资审批向负面清单、自由进出转变

受体制惯性影响，我国在促进产业发展时还未真正摆脱政府干预市场、代替市场进行资源配置的模式，目录指导、严格投资审批等手段仍被各地方政府部门频繁使用。这些目录往往设置得过于具体，审批环节又太多，严重阻碍了市场的自发调节机制，造成市场运行效率低下。因此，我国在制定产业结构政策时应改变过去主要依靠各种目录指导，取消所有不必要的投资审批，加快向“负面清单”、允许企业自由进出转变。目前我国正在积极开展“负面清单”的市场准入管理方式，但应注意的是“负面清单”的范围不宜设置得过宽，并且应随着行政管理体制改革的不断推进、市场机制的不断完善而逐渐缩小。此外，应进一步鼓励各类企业尤其是民营企业进入新兴产业、服务业及部分垄断行业，在企业资质、固定资产、环保与生产安全等方面根据市场原则确定准入条件，消除某些行业和领域存在的隐性门槛，例如政策影响力、指定采购、资源和要素的原始占有、在位企业战略性阻止行为等[16]；在准入企业登记、申请立项、纳税、政府采购、财政补贴、土地使用等方面，应确保不同所有制企业、不同规模企业同等享受政策待遇。

2. 由行政性指令向竞争性立法转变

纵向产业政策的制定通常以政策部门下达行政性指令的方式对特定行业、企业、技术或产品的发展作出若干规定，最终表现为决定、措施、通知、指示、规定、条例、管理办法等[17]。这些刚性的“行政批文”在执行过程中又往往表现为地方政府的直接行政干预。 因此，新时代我国产业政策的制定方式要从行政性指令向竞争性立法转变。通过竞争性立法为市场参与主体提供统一、公平、透明、规范的市场环境，切实保障不同所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护[18]。要逐渐减少由行政部门直接出台的政策条文，不断加强对政府行政机关和公务人员的法律规范，更加强调依法行政，更多依靠立法手段促进产业发展，并加强立法与市场的协调和统一。不断完善《反垄断法》，特别关注新兴产业知识产权垄断、平台垄断等行为，通过立法引导和促进新兴产业健康发展。加快完善《反不正当竞争法》《知识产权保护法》《消费者权益保护法》《劳动法》等法律，严肃打击虚假宣传、假冒伪劣、商业贿赂等不正当竞争行为，加大对网络违法行为的惩处力度，规范市场竞争秩序。建立公平竞争审查制度，严格约束政府行为，确保政府出台的有关产业发展、市场准入、招标投标等市场主体经济活动的政策不违背统一市场和公平竞争要求。

3. 补贴方式由特惠性向普惠性转变，由生产环节向研发、消费环节转变

纵向产业政策实施的常见形式是，对于国家支持发展的产业，政府往往会给予倾斜性政策优惠，其中财政补贴是一种常见手段。但有不少财政补贴对象都具体到了某些特定企业或项目，这种特惠性补贴不仅会引发企业逆向选择问题，还可能引发部分政府官员和企业的寻租腐败问题，更为严重的是干预了市场的公平竞争机制，造成市场配置资源的扭曲。横向产业政策的实施，要求我们必须改变当前这种特惠性补贴方式，转为普惠性补贴方式。普惠性补贴不是针对特定的企业或项目，而是面向某个产业内的所有企业，只要该产业内的企业符合补贴要求，都能以同样的机会获得补贴。

另外，当前我国产业扶持的财政资金以生产性补贴为主，重点补贴对象为供给方而不是需求方，补贴在生产环节而不是研发环节，这样不仅容易造成产能过剩，而且不利于激发企业的技术创新。未来产业补贴的重点应由生产环节转为研发环节，充分发挥政府财政资金的引导作用，激励企业加大对新兴技术的投入，产出更多的创新成果。而对于产业发展的技术瓶颈、基础材料、基础元器件、基础工艺等关键共性技术创新的薄弱环节，因其研究难度大、周期长、风险高，前期需要投入大量的资金和人力，此时更应发挥政府财政科技资金的主导作用。同时，随着模仿型排浪式消费需求的结束及个性化、多样化需求渐成主流，未来财政补贴对象应由生产者向消费者过渡，通过补贴消费激活潜在的消费需求，为创新成果提供重要的市场容量支持，从而进一步诱导企业根据市场信号进行供给侧创新，使产业发展从政策驱动转为创新和消费驱动。